“十四五”规划国资国企改革重点内容解读
2021年3月，十三届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（下称《规划纲要》）。《规划纲要》共分为创新发展、现代产业体系、深化改革、乡村振兴等19篇，擘画了中国未来的发展蓝图。
国资国企改革的内容集中在第六篇“全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制”中的“激发各类市场主体活力”一章，分为“加快国有经济布局优化和结构调整”、“推动国有企业完善中国特色现代企业制度”和“健全管资本为主的国有资产监管体制”三个部分。
《规划纲要》中的国资国企改革内容反映了近年来中央重要会议精神和最新政策文件中要求。在“十三五”国资国企改革取得巨大进展的基础上，《规划纲要》在国企重组、混改和现代企业制度等重点领域提出了更高的要求，将引导国企进一步深化改革，成为更具竞争力的市场主体。
一、加快国有经济布局优化和结构调整
《规划纲要》内容
围绕服务国家战略，坚持有进有退、有所为有所不为，加快国有经济布局优化、结构调整和战略性重组，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本和国有企业。
发挥国有经济战略支撑作用，推动国有经济进一步聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能，调整盘活存量资产，优化增量资本配置。向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业集中，向提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的重要行业集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。
对充分竞争领域的国有经济，强化资本收益目标和财务硬约束，增强流动性，完善国有资本优化配置机制。
建立布局结构调整长效机制，动态发布国有经济布局优化和结构调整指引。
普华永道解读
《规划纲要》中的“服务国家战略”、“有所为有所不为”、“增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力”及“聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能，调整存量结构，优化增量投向”要求与2020年11月中央深改委第十六次会审议通过的《关于新时代推进国有经济布局优化和结构调整的意见》的主要内容保持一致。
其中，“增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力”的提法首见于2019年的十九届四中全会报告并一直延续至今。从十七大报告提出的“增强国有经济活力、控制力、影响力”到2015年《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出的“不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力”，可以看出随着外部宏观环境的变化，为适应全球竞争力和创新发展新要求，中央对国有经济的要求也在不断更新。
《规划纲要》中提出的国有资本“三集中”原则也体现了中央对国有资本的功能定位进一步清晰。引导国资投向“关系国家安全、国民经济命脉的重要行业”是中央一贯的要求，“十二五”和“十三五”规划中均有相同提法。《规划纲要》中要求国资集中于公共服务、应急能力建设和公益性领域体现出国企分类改革的思路。根据2015年发布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。《规划纲要》中公共服务的重点领域包括公共教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、优抚安置、残疾人服务等领域。战略性新兴产业则包括新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等。《规划纲要》要求发展壮大战略性新兴产业，其增加值占GDP比重超过17%，未来国有企业将在这个领域大有作为。
《规划纲要》强调要以资本收益、财务硬约束以及流动性等指标要求处于充分竞争领域的国企，体现了中央对充分竞争领域国企提出了更高的要求，给予了更高的期望，希望充分竞争的国企能够成为真正具有竞争力的市场主体。在实现路径上，2020年5月中共中央、国务院发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出“对处于充分竞争领域的国有经济，通过资本化、证券化等方式优化国有资本配置，提高国有资本收益”。在考核上，根据《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》，主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业应主要选取利润总额或净利润、经济增加值、净资产收益率等反映经济效益、国有资本保值增值和市场竞争能力的指标。
《规划纲要》提出的“布局结构调整长效机制，动态发布国有经济布局优化和结构调整指引”体现与时俱进的改革思维。国资的布局需要根据宏观经济发展环境的变化、市场和竞争环境的变化而进行动态调整。
二、推动国有企业完善中国特色现代企业制度
《规划纲要》内容
坚持党对国有企业的全面领导，促进加强党的领导和完善公司治理相统一，加快建立权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制。加强董事会建设，落实董事会职权，使董事会成为企业经营决策主体。
按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，深化国有企业混合所有制改革，深度转换经营机制，对混合所有制企业探索实行有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。
推行经理层成员任期制和契约化管理，完善市场化薪酬分配机制，灵活开展多种形式的中长期激励。
普华永道解读
2020年12月，中央深改委第17次会议审议通过了《关于中央企业党的领导融入公司治理的若干意见（试行）》，要求正确处理党委（党组）和董事会、经理层等治理主体的关系，坚持权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制，推动制度优势更好转化为治理效能。目前，大部分国有企业已把党建工作写入了公司章程，各地国资委也陆续出台了“国有企业党委前置研究讨论事项清单示范文本”等文件，进一步厘清了国有企业党委会、董事会、经理层等企业治理主体的权责。
在落实董事会职权方面，2016年12月召开的中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过了《关于开展落实中央企业董事会职权试点工作的意见》，要求切实落实和维护董事会依法行使中长期发展决策权和经理层成员选聘权、业绩考核权、薪酬管理权以及职工工资分配管理权等。2017年国务院办公厅印发的《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》也指出“董事会是公司的决策机构”，行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利。
《规划纲要》对混改的要求与2016年中央经济工作会议确定的十六字混改方针“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”保持一致。“十三五”规划纲要提出了“积极稳妥发展混合所有制经济”，并着重强调多种类型资本的混合和股权多元化改革，“十四五”期间则要求深化混改，并强调了“深度转换经营机制”。随着大批混改项目的落地，混合所有制企业的机制改革成为未来的重点。
《规划纲要》也指出了混合所有制企业的治理和监管制度改革，这与2020年5月印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》的要求一致。该要求写入《规划纲要》意味着在混改不断深入实施的背景下，更加灵活和高效的监管制度改革以及对混合所有制企业更多的授权和放权改革有助于让其成为真正的市场竞争主体。
《规划纲要》中的“经理层成员任期制和契约化管理”、“市场化薪酬分配机制”及“中长期激励”是本轮国企改革中维护经营自主权，激发经理层活力的重要内容，旨在进一步完善现代企业制度。
经理层成员任期制和契约化管理是建立市场化选人用人机制的重要内容。2019年国务院国资委发布的《中央企业混合所有制改革操作指引》就指出“推动混合所有制企业在更大范围实行经理层成员任期制和契约化管理，具备条件的建立职业经理人制度”。《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》也支持中央企业所属企业“合理增加市场化选聘比例，加快建立职业经理人制度”。2020年2月，国资委发布的《“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引》和《“双百企业”推行职业经理人制度操作指引》进一步细化了任期制和契约化管理的操作，并鼓励未纳入两个专项行动的其它国企也参考该指引推进工作。
在“市场化薪酬分配机制”及“中长期激励”方面，2015年9月出台的新时代国企改革纲领性文件《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出了“对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制，可以采取多种方式探索完善中长期激励机制”的总体要求。在具体的操作上，《中央企业混合所有制改革操作指引》、《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》和《中央企业控股上市公司实施股权激励工作指引》等文件均给予详细的解读和说明。市场化薪酬分配的重点是合理拉开收入分配差距，打破“大锅饭”。中长期激励的方式主要包括股权激励、分红激励、超额利润分享、项目跟投、虚拟股权等。2021年1月，国务院国有企业改革领导小组办公室印发《“双百企业”和“科改示范企业”超额利润分享机制操作指引》，进一步细化了国企中长期激励政策。在具体的推动上，国务院国资委开展的国企改革“双百行动”改革重点之一就是“健全激励约束机制”，“科改示范行动”也要求入围企业在“市场化选人用人、强化激励约束等方面探索创新、取得突破”。
三、健全管资本为主的国有资产监管体制
《规划纲要》内容
坚持授权与监管相结合、放活与管好相统一，大力推进国资监管理念、重点、方式等多方位转变。
优化管资本方式，全面实行清单管理，深入开展分类授权放权，注重通过法人治理结构履职，加强事中事后监管。
深化国有资本投资、运营公司改革，科学合理界定政府及国资监管机构，国有资本投资、运营公司和所持股企业的权利边界。
健全协同高效的监督机制，严格责任追究，切实防止国有资产流失。
加快推进经营性国有资产集中统一监管。
普华永道解读
“十三五”期间，以管资本为主的国资监管体制改革取得了重大突破。《规划纲要》中提出的“授权与监管相结合、放活与管好相统一”、“清单管理”、“分类授权放权”以及“加强事中事后监管”等改革内容均有详细的政策指引并不断落实。
2019年6月，《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》发布，列入了5大类、35项授权放权事项。清单结合企业的功能定位、治理能力、管理水平等企业改革发展实际，分别针对各中央企业、综合改革试点企业、国有资本投资、运营公司试点企业以及特定企业相应明确了授权放权事项，并要求集团公司要对所属企业同步开展授权放权，做到层层“松绑”，全面激发各层级企业活力。
2019年9月，国务院发布《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，要求把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上，为国资委加强事中事后监管改革奠定了政策基础。2019年11月，国务院国资委发布《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》，提出加强事中事后监管，要求切实减少审批事项，打造事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责的完整工作链条。监管理念、重点和方式的转变主要体现在从对企业的直接管理转向更加强调基于出资关系的监管，从关注企业个体发展转向更加注重国有资本整体功能，从习惯于行政化管理转向更多运用市场化法治化手段。
《规划纲要》中提到的“清单管理”和“法人治理结构履职”是国资委优化管资本的方式的重要手段。《实施意见》指出国资委要依照《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》等法律法规和国资委“三定”规定，建立完善权力和责任清单。国资委通过法人治理结构履职的主要途径是依法制定或参与制订公司章程、发挥公司章程在公司治理中的基础作用、依据股权关系向国家出资企业委派董事或提名董事人选。
国有资本投资、运营公司的改革是国资监管部门形成以管资本为主的国有资产监管体制的重要抓手。2018年发布的《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》提出要“科学合理界定政府及国资监管机构，国有资本投资、运营公司和所持股企业的权利边界”。在实际操作中，权利边界的划定主要通过“清单管理”和“授权和放权”方式来实现。
《规划纲要》要求加快经营性国有资产集中统一监管。国务院国资委数据显示，目前全国省级经营性国有资产集中统一监管比例已超过91%。2015年9月出台的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出“稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司”。中央层面的经营性国资统一监管也在不断推进中，2018年5月，中央深改委会议审议通过了《推进中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管试点实施意见》。地方则要求除本级政府授权的国资委或财政部门外，其他部门、群团组织和事业单位原则上不再履行企业国有资产出资人职责，将脱钩企业划转至相关国有企业和国有资本投资、运营公司。
结语
《规划纲要》将对各级国资监管部门和国有企业制定“十四五”时期的发展规划具有重要的指导意义。展望未来，国有企业将依照既定的改革施工图加快落实各项改革任务，并根据政策和市场的变化积极拓展新的改革领域。“十四五”时期国企改革将在“十三五”多项改革试点和专项行动取得成果的基础上全面铺开、继续深化。改革也将呈现出更加积极主动、市场化特征更加明显的特点。